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城镇化困局:地方政府不愿承担公共成本

2014年04月15日来源:楼盘导购责任编辑:xiazezheng

中国进入“市民化”时代

首部国家级城镇化规划历时三年终出台

3月16日,各方期待已久的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(下称“规划”)正式对外发布。

3月19日上午,国家发改委副主任徐宪平等6名副部级官员出现在国新办记者会现场,共同解读这一规划。“这是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划,也是中央颁布实施的第一个城镇化规划。”徐宪平说。

这是中国城镇化发展的一部顶层纲领性文件,不仅明确了未来中国新型城镇化的任务、目标,也给出了城镇化路径。

规划明确提出“以人为核心的城镇化”。国家发改委规划司副司长陈亚军认为,以人为本的城镇化是对城镇化的正本清源。“农民工不仅是生产者,还是生活者。我们不但要给农民工提供就业,还要让他们能在城市里面体面地生活下来,让他们能享受和市民一样的基本公共服务。这也是规划的最大亮点。”

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成表示,这是建国60多年来,中国第一部城镇化规划。“规划明确以人为本,从五个方面界定新型城镇化的内涵,对‘人’也做了表述,就是指农业转移人口,同时对农业转移人口市民化做了明确界定,对包括户籍制度、公共服务、子女就学等等都做了安排,这是一个突破”。肖金成说,这是规划给他留下的最深刻印象。过去地方的城镇化在认识上有一些问题,而规划的出台有利于统一大家的认识,有利于规范各级政府的行为,明确了城镇化发展的方向,给了全国人民一个明确的目标。

“市民化是城镇化的核心,是变农业转移人口为市民,并且让他们享受城市居民同等待遇的过程,从某种程度上来讲,城镇化就是市民化。”中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯说,“不解决市民化,城镇化就是没有质量的城镇化,是不完全的城镇化。”

规划编制有两个难点

规划编制历时三年,数易其稿。三年的讨论与修订,难点和症结在哪里?

一位多次参与规划讨论的人士告诉《中国经济周刊》,规划编制期间有两个难点:一是体制性的问题。户籍制度、土地制度、社会保障制度等体制性框架已成为城镇化的障碍,而破解每一个障碍都需要改革的推动。二是中央和地方的冲突。“现在地方积极性很高,搞城镇化大推进,但只重视城镇化的速度和扩张土地;而中央强调提高城镇化的质量,提高市民化程度,保障城镇化积极稳妥推进”。

据徐宪平介绍,2013年,我国7.3亿城镇人口中,有2.34亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房方面享受城镇居民的基本公共服务,城镇内部出现新的二元结构。

让农业转移人口真正成为市民,与其直接关联的就是户籍制度改革。“我们看到的户籍只是一个表象的外壳,关键是隐含在户籍背后的公共服务、社会保障、福利待遇,而推行公共服务的均等化意味着需要支付更多的成本,为农民工缴纳社保需要投钱,过去没有将农民工纳入市民进行管理,如今要投入更多的人力和精力来管理更多的人口。”肖金成说。

此外,城市公共建设、环境资源的集约式发展都将带来地方公共支出的增加。上述多次参与规划讨论的人士表示,地方政府不情愿承担城镇化带来的公共成本,这是城镇化规划制定和推行的现实阻力。

为了化解这一矛盾,2014年政府工作报告明确指出,“探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制”。规划则进一步细化了成本分担机制和资金保障措施,提出将财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩,中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口,鼓励城市接纳农业转移人口。

财政部副部长刘昆在接受媒体采访时表示,解决城镇化的资金来源会从两个方面来推进:一、加大地方政府债券支持城镇化建设的力度,依法赋予地方政府适度举债权限,完善现行的地方政府债券制度,探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法;二、推广政府与社会资本合作的模式,政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式,吸引社会资本参与城镇化基础设施建设。

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